2012年02月08日 

東北に関係する書籍その4〜「東北独立」を扱った小説

蒼茫の大地滅ぶ下 作者である西村寿行は、作品の題材について徹底した調査を行うことには定評があったそうで、本作でもこうした明治以降、東北地方が置かれた状況について、野上知事が事細かに語っている。

 上下巻のうち、上巻についての白眉は、衆議院の地方行政委員会に喚問された野上知事の、自治大臣との応酬にあると言っていいと思う。場面は、衆議院の地方行政委員会。明野和重議員ら東北出身の与党国会議員47名が、東北六県知事に「非常時大権」を与えようという動議を提出しようとするが、先に野党の勝俣議員が、野上知事に対する審決請求の動議を提出する。そこでは野上知事の興味深い憲法解釈が披瀝される。以下にそのやり取りを挙げてみる。

野上青森県知事「宮根自治大臣。畦倉首相。あなたがたの質問に、わたしは同時に答えよう。勝俣委員からあったが、自治大臣は地方自治法にもとづいて行政不服審査法の規定を準用すればよい。また、首相は法一四六条にもとづいて、職務執行命令訴訟を起こし、わたしを罷免に持ち込みたまえ」

宮根自治大臣「野上知事。わたしは、この危機を深く認識しているつもりです。もちろん、明野委員の動議にも意義を認めています。しかしながら、勝俣委員の申請を無視するわけにはいかない。法治国家である以上、地方自治体首長といえども、憲法上の限界に服するのは、とうぜんです。日本国憲法が地方自治に関して一章四カ条を設けて自治権を保障しているのは承知しています。ですが、それは、あくまでも地方自治を国家の基本的統治機構の一環としてであって、<地方自治の本旨>は法律でこれを定めることにしたと、九二条にあります。勝俣委員の審決請求は、あなたの、個人権限への不当介入、個人および国家の財産侵奪――そういう訴えがもとになっているのです。いいかげんな釈明はあなたの立場をよけい不利にすると思いますが」

野上「勝俣委員の審決請求となっているもろもろの件については、あとで答えよう。しかし、自治大臣、わたしは、あなたとは別の解釈に立っていることを、申し上げておく。
 あなたは、憲法が地方自治を、国家の基本的統治機構の一環としてしか認めていないといったが、それは、ちがう。憲法九四条に地方自治の条例制定権が定められてあるが、これは、わたしは確認規定にすぎないと理解しておる。なぜなら、地域団体というものは国家の成立以前から存立していたものだからである。つまりは、自然発生だ。とうぜん、自治権も自然発生的に地方団体に生じていた。この権利を侵すことはならない。それは個人の基本的人権と同じだからだ。国が個人の基本的人権を侵せないのと同様に、国の立法でもって地方自治体の権限をみだりに収奪することは、許されない。
 <武内宿禰(たけのうちのすくね)東国より還(かえ)りまゐきて奏言(まう)さく、東夷(あづまのひな)の中、日高見(ひたかみ)国有り。其の国人男女(をとこめのこ)並に椎髪(かみをあげ)、身を文(もとろ)げて、人と為り勇悍(いさみたけ)し。是を統(す)べて蝦夷(えみし)と曰(い)ふ。亦(また)土地沃壌(こえ)て曠(ひろ)し。撃ちて取るべし>日本書紀にある記述だ。ここにある蝦夷が、かつての地方自治体の姿だといえる。律令国家に、つねに攻められ、国土をかすめとられてきた。現在は日本国家の一部として編入されている。現行憲法の精神はその時点に立ちかえって、地方自治というものをあらためて確認した。ただ、それだけのことにすぎない。わたしは憲法九二条、九四条を、その意味に解釈しておる。とうぜん、九四条にいう条例制定権も、そのことを確認しておるものと解す。地方自治法一四条一項にある<条例は地方公共団体の事務に関するものでなければならない>とする枷は、わたしは、とらない」

宮根「つまり、国の立法に従わないということですか」

野上「いや。

 国の立法を尊重しないわけではない。地方自治体は現に国と折衝をしながら政治を進めてきておる。ただし、あなたがた国家はつねに地方自治体から収奪することのみにつとめて、われわれを尊重しようとしない。現行憲法で自治権を確認したにもかかわらず、財源を抑えている。たとえば国税だ。国税本位の政策を改めようとしない。そのために、地方自治体には財源がとぼしい。政策を国庫補助金にたよらざるを得ない仕組みになっておる。三割自治といわれるゆえんだ。中央官庁の操作に、従わざるを得ない立場に置かれている。立法に従うとか従わないとかを論ずるより先に、憲法の精神を、あなたがたがつかむことが先決ではないのか。国と地方自治体は相互尊重主義で交わるべきだ」

宮根「あなたの論旨が、わたしには、わからない。いったい、あなたは何がいいたいのですか」

野上「地方自治体に対するみだりがましい干渉はやめなさい――わたしは、そう、あなたがたに忠告しておるのだ」

宮根「みだりがましい干渉!

 あなたは、地方自治体首長として、行政の責任を問われているのですよ。国家管掌米搬出を暴力で阻止し、警察の職務執行を妨害し、個人の財産を侵奪し、その上、東北地方守備隊なるものまで創設して、警察権を与え、あげくは暴行殺人までやらかしているのですぞ。にもかかわらず、あなたの論旨は明快だ。国は地方自治体にかかわるな。放っておけ――あなたは、青森県知事として、国家と対立を希(のぞ)み、あるいは革命でも起こそうというのですか」

野上「まだ、おわかりにならない」

宮根「わかりません。これは自治大臣に対する侮辱ですか」

野上「ちがう。

 君は有能な政治家だ。ただし、君が行なう政治と、わたしの行なう政治は、根本的にちがう。もし、君がわたしの立場なら、何をするかね」

宮根「…………」

野上「青森県は飢えておる!

 青森県全体が焼け野原(ローカスト)になっておる。熱風が走り回り、食糧は暴騰に暴騰をつづけておるのだ。このままでは大量の死者が出るのは、目に見えておる。暴騰を抑え、闇物資を扱う死の商人の跳梁(ちょうりょう)を監視し、暴動を抑えるために。東北地方守備隊がどれほど働いているか、ご存じか。あなたがたは、その青森県から、備蓄米を搬出しようとした。なぜだ、なぜ、そのような非人道的なことをする」

宮根「…………」

野上「それが君たちの、地方自治体に対するもののみかただ。つねに中央にしか目が行かない。地方からは、絞れるだけ、絞ろうとする。昔は、地方自治体の長官は国が派遣した。中央政界の収奪機関としてのみの、政治だった。とくに東北地方蔑視はひどかった。たとえば文化四年の北海道斜里海岸の防備に当たった津軽藩。明治三十五年一月の歩兵第五連隊の無謀きわまる八甲田山行軍、旅順攻撃、満蒙開拓団、太平洋戦争――つねに、わが東北地方の若者が最前線に立たされておる。そして、無数に死んでおるのだ。君たちに、われらが怨念がわかるか。
 新憲法ができた。
 憲法は地方自治体の自治権を認めた。いや、認めたのではない。もともとあったものを、確認したのだ。なるほど、たしかに地方自治体と国家とは尊重し合っていかねばならない。わたしとて、国家の権益を尊重しないわけではない。だが、君たちのやり方は、汚すぎる。未曾有の飛蝗禍を前に東北地方から米を搬出しようとした。その米はだれが作ったのだ。米を作れという。いまでも三年に一回は襲ってくる凶冷害に飢饉――それらと闘いながら、東北地方の農民は品種改良にはげみ、日本一の米倉に仕上げた。いまは、国民の基本的食糧である米は作るなという。もっとも、米を作ったところで、機械化攻勢の前に農民はつねに借金に苦しめられているのが現状だ。かつては子供を間引きしては石の地蔵を建て、娘は製糸工員に、売春婦に流れた。男は出稼ぎだ。その出稼ぎは、いまも連綿と続いておる。漂民だ。それでも、東北地方の住民は必死に耐えてきた。君たちはわが青森県にあるとほうもない数の石の地蔵をみたことがあるか。それらにこめられた貧しい県民の願いがわかるか。
 いままた、大飢饉が訪れている。有史以来のものだ。また、無数の石の地蔵が増えようとしているのだ。にもかかわらず、君たちは、わたしの行政を審決にかけようとしている。おそらく、畦倉君はわたしを職務執行訴訟に持ち込み、罷免を狙っているのであろう。やるがよい。わたしの答えは、それだ。わたしは現行憲法を、いま述べたように解釈する。国家の要(い)らざる介入は、許さない。かりに、憲法学者が、法律家が、そして国家が、わたしの解釈をまちがいだというのなら、それもよい。わたしは、そういう憲法には、従わない」

宮根「憲法に、従わない……」

野上「そうだ。人間には生きる権利がある。わが東北地方住民にも、その権利はある。わたしは知事会を招集して、ひとびとが生きのびるためのギリギリの政治を、行なっている。特別の条例を設けたのもそうなら、東北地方守備隊を設けたのも、それだ。生きのびるための戦いが憲法違反、国法違反というのなら、そんな憲法も国法も、わたしには要らぬ」

宮根「…………」

野上「わたしが、憲法だ」

野上「明野委員。

 動議を取り消したまえ。もっと勉強をすることだ。地方自治体首長が、国家から非常時大権をもらう必要は、毫(ごう)もない。政治は対等だ。わたしの権限は、畦倉君にも宮根君にも、また、この地方行政委員会にも、犯させはせぬ。国会だとて、それは、同じだ」

明野「わかりました。動議は取り消します」

 以上である。架空の想定であるが、国と地方、法律と地方自治に関して侃々諤々の議論が行われている。

 小説の中では、この野上知事の発言について、反対、賛成それぞれの立場から「識者」のコメントが挙げられているが、「反対」の立場からは、

・国法無視。
・独善性。
・政府管掌備蓄米が青森県民140万人にとって生命綱なのはわかるが、暴力で抑えるのではなく、話し合いで、あるいは陳情でそうすべきで、それが政治というもの。
・一度も上京をせずに軍隊まがいの隊を創設し、それに警察権を与えるのは重大な法無視。
・国法を超えた県条例を制定するなどはもっての外。
・「このわたしが憲法だ」と言わせたのは危険な思い上がり。

との意見が出されている。一方、「賛成」の立場からは、

・野上の説いた憲法92条の解釈はまったく正しい。地方自治の精神はそうあらねばならない。
・中央官庁が国庫資金給付で締め付け、地方住民の意志を自由に操作するために制定している国税主義のやり方は危険な中央集権主義。
・地方税主義に改め、県財政を豊かにして、地域住民の繁栄を図ってこその地方自治。憲法もその精神に立って地方自治を侵すべからざる権限として確認している。地方自治を国家官僚に踏みにじらせるべきではない。
・この天下非常時に野上知事を糾弾するために地方行政委員会を開くなどは論外。超法律的な強権を付与してこそしかるべき。

といった意見が出されたことになっている。

 ちなみに、ここで挙げられている憲法の第92条と第94条の条文は以下の通りである。

第九十二条 地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める。

第九十四条 地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができる。

 第92条で議論になるのはこの「地方自治の本旨」についてであるが、それについては通常、住民自らが地域のことを考え、自らの手で治める「住民自治」と、地域のことは地方公共団体が自主性・自立性をもって、国の干渉を受けることなく自らの判断と責任の下に地域の実情に沿った行政を行っていく「団体自治」の2点からなるとされる。

 もう一つの第94条では、地方公共団体の特定の地方における行政機関としての役割を定めると共に、地方における「独自立法」としての条例制定権を認めている。ここでは、「法律の範囲内」という制約について、地方公共団体が独自に、条例で法律では規制されていない行為について規制することや、法律よりも厳しい基準で特定の行為を規制することなどについての適法性が議論となるところである。

 宮根自治大臣の主張は、「地方自治は憲法で保障された権利だが、それはあくまでも国家の基本的統治機構の一環としており、地方自治体首長といえども、その制約を受ける」というものである。ただし、「<地方自治の本旨>は法律でこれを定めることにした」と主張しているのは明らかに拡大解釈である。92条では「地方自治の本旨に基づいて、法律でこれを定める」とある。言うなれば「地方自治の本旨」の方が上であって、その地方自治の本旨に基づいて地方自治に関する法律を定めなければならないと言っているのである。

 宮根自治大臣の指摘するように、日本国憲法は、地方自治についてあえて一つの章を設けてその権利を保障している。それは特筆すべきことである。しかも真っ先に92条で「地方自治の本旨」に基づいて法律を定めなければいけないとしていることは、憲法が地方自治の権利について並々ならないレベルで重視していることが窺える。そこから野上青森県知事の主張は導き出されている。すなわち、92条は「確認事項」であって、憲法で言う地方公共団体は国家の成立以前から自然発生的に存立しており、そこに自治権も自然発生的に成立していた権利であるから、個人の基本的人権と同様に、地方自治の権限を国が立法で制限することは許されない、という主張である。

 私は法律の専門家でも何でもないが、逆に予断を持たずに条文を読んでみると、一見、この92条と94条との間には齟齬があるように思える。92条には「地方自治の本旨に基づいて、これを法律で定める」とあって、法律より先に地方自治の本旨があることを謳っておきながら、一方、94条では「法律の範囲内で条例を制定することができる」として、その地方自治の権能の一つである条例の制定範囲を「法律の範囲内」に制限している。これをどう解釈すべきかということである。その部分で、先ほども挙げた、94条に関連して、条例が法律では規制されていない行為を規制することや、法律よりも厳しい基準で特定の行為を規制することなどについての是非が問われてしまうことにもなるのである。

 94条を文字通り厳格に解釈すれば、法律で定めている範囲にない物事について規制することは許されないように見える。事実、かつてはそのような解釈もまかり通っていたようである。法律先占論と言うそうだが、国の法律が既に規制している事項については、その法律の委任がない限り条例を制定できないとする考え方である。しかし、時代の流れとともに、地域の実情を鑑みずに国が一律に規制をして例外を許さないことの非効率かつ不合理な面も指摘されるようになり、より柔軟な解釈で条例が運用されるようになってきた。

 その先駆けとなったのは1960年代の公害問題で、東京都などの自治体が条例で、国の法律よりも厳しい排出基準を定めたり、既存の法律が規制していない物質についての排出基準を新たに定めたりしたことである。ちなみに、前者のように法律より厳しい基準を課す条例を「上乗せ条例」、後者のように法律が定めていないことについて規制する条例を「横だし条例」と言うそうである。

 これらの条例を是とする解釈としては、「法律というのは全国的に適用される最低基準を定めたもので、それが憲法の言う『地方自治の本旨』に基づいた法律のあり方である」という主張が挙げられる。判例でも、「条例が法律に違反するかどうかは、両者の対象事項と規定文言を対比するだけでなく、それぞれの趣旨や目的、内容や効果を比較して、両者の間に矛盾抵触があるかどうかによって判断すべきである」とされている(徳島市公安条例事件、最大判:昭50・9・10)。つまり、94条で言う「法律の範囲内」というのは法律が対象としている事項や規定されている文言による制約ということではなく、制定された趣旨・目的・内容・効果が法律と矛盾していないということであるというのが、司法の憲法判断というわけである。

 とは言え、国と地方の間に上下関係があるように見えるのは、議論の中で野上知事が指摘し、現実にも事ある毎に槍玉に挙がる「三割自治」の問題の故である。一方に憲法で認められた「地方自治の本旨」というものがありながら、実際には財源を押さえられているために、国の意向に沿った形でしか自治体はその権限を行使できないという実態があるわけである。「違憲状態」という文言はよく「一票の格差」問題で取り沙汰されるが、それと同様に、もしくはそれ以上に、国と地方を巡るこのような状況が固定化されている現状こそ「違憲状態」なのではないかという気がしてならない。

 「地方は末端にあらず、国の先端なり」という言葉がある(山内徳信・水島朝穂「沖縄・読谷村の挑戦―米軍基地内に役場をつくった」岩波書店)。その言葉に込められた地方の気概、とりわけ地方のことはそこにいる自分たちが一番よく分かっているという自信と確信とに裏打ちされた、単なる国の「沙汰」を待つのではない、それを超えた地方の独自性、自立性を、憲法の趣旨に則って確立していく時期に来ているのではないかと思う。財政の自立が難しいのであれば、まずは精神の自立から。

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この記事へのコメント

1. Posted by JIN   2014年05月17日 00:00

 はじめまして。最近の問題で、この作品の「私が憲法だ」を連想。

 テーマは異なりますが、こちらの論法で言うなら、国家の「自衛権」「生存権」は、憲法以前から存在しているというところでしょうか。
 
2. Posted by 大友浩平   2014年05月29日 13:21
JINさん、確かに新聞等で「安倍首相は12日の衆院予算委で、憲法改正ではなく解釈変更により集団的自衛権の行使を容認できるか問われ、『(憲法解釈の)最高の責任者は私だ。政府答弁に私が責任を持って、その上で私たちは選挙で国民の審判を受ける。審判を受けるのは内閣法制局長官ではない。私だ』と答弁した」(これは2/14付朝日新聞)と報じられていますね。
「蒼茫の大地、滅ぶ」と違ってこちらは現実ですから、私もそりゃ言い過ぎじゃないかと思ったのですが、お返事するに当たって、とりあえず元を当たろうと思って国会の議事録を見てみました。
すると、どうも報道されているのとニュアンスが違うように思いました。
議事録では安部首相の言葉はこうです。
「先ほど来、法制局長官の答弁を求めていますが、最高の責任者は私です。私が責任者であって、政府の答弁に対しても私が責任を持って、その上において、私たちは選挙で国民から審判を受けるんですよ。審判を受けるのは、法制局長官ではないんです、私なんですよ。だからこそ、私は今こうやって答弁をしているわけであります」(http://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_kaigiroku.nsf/html/kaigiroku/001818620140212006.htm )
この議事録の言葉を普通に読めば、「内閣法制局長官の答弁ばかり求めているが、最高責任者は私で、選挙で審判を受けるのも私なのだから、私がこうして答弁しているのだ」と言っていると取れます。
つまり、新聞報道のような「憲法解釈の責任者」ということではなく、「首相じゃなく内閣法制局長官に答弁させたい」という質問者の意図に対して、「答弁の責任者」が誰かという意味合いで言っているように私には思えました。

私は法律の専門家でもなんでもないので知識があるわけではないのですが、国家の自衛権、生存権については、どうなのでしょうね。
もちろん、立憲主義が確立する前から国同士は互いに争ってきた歴史はあるわけですが…。

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